陈科霖:论中国国家治理的三元互动结构

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   内容提要:本文试图从整体性视角出发建构中观层面的中国国家治理内在权力形状与运行机制。在基于统治集团、官僚集团与民众三方治理主体;正当性、合理性与合法性三元治理价值;意识形状、绩效与多多守护进程 三重治理压力以及政治教化、晋升激励与法制建设三种治理手段的基础上,本文建构出了当代中国国家治理中的“三元互动治理”形状,并指出“三元互动治理”形状的核心制度逻辑在于国家治理过程中三元主体在统治风险与有效治理另俩个多维度上的多元互动。

   关键词:三元互动治理  国家治理  地方治理  府际关系  制度逻辑

   引言:宏大叙事下的中观机制——中国国家治理的理论增长空间

   国家治理是社会科学的永恒命题。基于中国历史悠久、地域广袤、区域间差异巨大的火山岩石石形状,中国国家治理的逻辑问提正在日益成为学术界广泛关注的重要学术命题。近年来,关于中国国家治理逻辑的相关研究相对集中于社会学领域,一点具有代表性的学者以“统治风险与地方分权”的视角对分析与研究中国的国家治理问提进行破题,为让让我门儿儿提供了新的分析视野。你这个视角最具代表性的理论包括“行政发包制”[2]、“中央治官,地方治民”[3]以及“帝国的治理逻辑”[4]。所谓“统治风险与地方分权”的概括源于曹正汉的研究发现,他在研究中指出,中国的中央政府在治理过程中面临着另俩个多目标,即保持中央政府的政权稳定与提高国家的治理速率单位单位[5],基于上述目标预设前提,他将上述三种理论概括为“统治风险与地方分权”的视角。

   在此视角下,第三种观点即“行政发包制”理论的代表是周黎安,他认为,中国的治理形状与纯粹的科层制与外包制在行政权的分配、经济激励和内内外部考核与控制另俩个多维度上都位于着系统性的差异[6],从而使行政发包制呈现出科层制与外包制之间的混合形状[7]。在行政发包制的理论框架中,“集权-分权”悖论[8]成为了该理论所试图揭示的问提,而剩余控制权、属地管理及其所意味的自由裁量权和实际控制权则是构成行政发包制的核心帕累托图。进而,周黎安很重强调,行政发包制在公共服务所面临的质量压力、统治风险与治理成本之间位于着张力,从而在民众质量压力的影响下使治理模式在发包制与科层制之间摆动[9]。第二种观点即“中央治官,地方治民”理论的代表是曹正汉,他认为,中国治理体制的基本形状是治官权与治民权分设,中央政府主要执掌选拔、监督和奖惩官员的权力(所谓“治官权”);而地方官员则掌控实际管治各地区民众的权力(所谓“治民权”)。就让地方官不违背中央政府所定大政方针,均都上能 因地制宜地行使其治民权,灵活位于置所管辖地区的民众事务[10]。在你这个模式下,中央政府降低执政风险的另俩个多可行策略在于“分散烧锅炉”机制[11],你这个反衬十分形象地阐释了上下分治的政治体制具有深度图弹性,从而实现分散执政风险与实现治理速率单位单位之间张力的平衡。第三种观点即周雪光所提出的“帝国的治理逻辑”着眼于在中国的大历史(macro-history)观[12]之下,试图重新审视并概括国家治理的制度逻辑。在组织层面,借鉴马克斯韦伯的理论视角,帝国的治理逻辑认为中国的官僚集团完整性就有建立在法理权威基础上的,就是我 依附于君主专断权力之下。周雪光将其概括为“君主官僚制”,并指出你这个模式的特点,即皇权与官僚权力该人 拥有其正当性基础,官僚集团的正当性源于自上而下的授权,从而你这个模式呈现出“向上负责”的形状——皇权与官僚权在正当性基础上既交融又紧张,以及二者在组织制度层面位于紧张关系——你这个组织运作形状进而为帝国的治理逻辑提供了组织基础[13];在此组织基础上,基于组织的常规机制与动员机制的双重互动,形塑了国家治理的常规型机制与运动型治理机制,而这三种机制间既相互矛盾,又互为依赖,并在一定条件下互相转化[14],进而为帝国治理机制间的转化提供了机制基础。此外,周雪光还指出,帝国的治理逻辑形成了层层递进的另俩个多基本关系,即“委托与代理”、“正式是不是 正式”、“名与实”[15]。基于此,中华帝国在治理过程中,基于既有的组织困难,并衍生出相应的制度安排,并辅之以隐含着的治理转化机制,从而形成了相对逻辑自洽的逻辑链条。有有哪些研究的共性在于其默认另俩个多中央政府在治理过程中所面临的前提,即正如周雪光指出的,权威体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系;两者之间的紧张和不兼容集中体现在权威体制与有效治理之间的内在矛盾[16]。在此矛盾之下,中央政府在不断的“集权-放权”摆动中实现国家治理的动态平衡。

   基于曹正汉教授的综述性工作[17],本文无意对你这个组理论做全面的梳理。通过进一步的观察,让让我门儿儿这么看出,目前的分析视角多集中于“中央-地方”与“国家-民众”另俩个多层面,就让上述三种视角尚具有进一步整合的空间。相比于单一线索下的视角,基于整体性视角来观察中国的国家治理无疑具备更进一步的深刻性。周雪光曾试图从你这个个多视角出发,提出具备整合性视角的理论构架[18],但该框架尚未触及国家治理内在的权力运行机制。与此同时,田先红就中国信访制度的分析引入了“国家-官僚集团-民众”的分析框架,对中国国家治理中的信访问提进行了探索,但此分析框架有待进一步抽象画,从而寻找到中国国家治理中具有共性的核心变量。[19]此外,上述三种假说仍然位于着值得进一步商榷的议题——“行政发包制”着眼于中央政府在面临压力下与官僚制之间治理形状的调适性波动,实在它含有了民众的“公共服务压力”你这个外在变量,但未能将民众你这个主体内在化使得其分析难于真正揭示你这个外在变量因素所意味的治理形状的变化;“中央治官,地方治民”创新性地提出了上下分层的治理形状,但你这个模型仍然位于一定的严重不足:首先是“治官”与“治民”的概念定义略显宏大,严重不足概念上的周延性,很重是“治官”与“治民”是不是 位于清晰的界限问提,尚有不甚明晰之处。实在曹正汉对你这个问提做出了解释性的发表声明,指出“治官”包括对官员的人事管理以及施政行为和投资行为,“治民”则包括对民众实施管制以及提供公共服务等维度,并进一步由此拓展出了“上级治官,下级治民”的嵌套式形状[20],但诸如海关、金融、国税、外汇管理等涉及全局性公共产品提供的状况,显然完整性就有“地方治民”所能完整性含有的;“帝国的治理逻辑”实在给出了深度图概括性的逻辑链条,但其逻辑概括显得过于抽象,严重不足明确的权力形状与运行机制的描述,从而使其解释力仍听候在抽象层面,限制了你这个假说的解释力与适用范围。

   与此同时,上述三种假说仍然位于着另俩个多共性问提:其一,让让我门儿所着眼的“中央-地方”分析实则忽略了中国政治权力形状的比较比较复杂。基于上述学者深厚的历史社会学背景,中国古代相对简单的国家治理形状无疑影响了学者们的判断。实在“中央-地方”作为比较复杂模型,在学理加上以讨论是可取的,就让中国官僚集团的形状比较比较复杂远非“地方”都上能 概括。实在周雪光在后续的研究中关注到了“官”“吏”之别[21],但“官”内内外部的形状性差异仍然需要让让我门儿儿加以重视。这么看出,上述三种假说的共性在于,它们将中央政府的职能部门认为是“中央”的一帕累托图,而非“地方”的一帕累托图,而恰恰中央政府的职能部门在具体的行政实践中,其行为逻辑与“地方”具有更大的共性,就让在国家治理主体的划分层面,位于着有待商榷的问提;其二,让让我门儿同时将“法制”你这个特殊的制度供给形式在国家治理中发挥的作用加以选着性地“忽略”[22]了,从而仅仅将法制一般化为普通的制度安排加以预设。但反观国家治理的现实,纵向府际间的“共谋”问提与地方公共政策的“变通执行”问提深刻地表明,法制的缺失深刻地影响了当代中国的国家治理[23];其三,上述代表性学者的研究多听候在宏大叙事或案例描述的层面,但对中国国家治理逻辑中观层次的研究位于相对缺失的状况。

   基于此,在本文的讨论中,让让我门儿儿尝试将传统的二元分析拓展到三元分析。为此本文首先建构基于统治集团、官僚集团与民众三方治理主体;正当性、合理性与合法性三元治理价值;意识形状、绩效与多多守护进程 三重治理压力以及政治控制、晋升激励与法制建设三种治理手段之上的“三元互动治理”分析框架。提出超越于传统社会学分析视野的统合性分析框架,挖掘并解读超越宏大叙事的中观层面的当代中国国家治理中核心的权力形状与运行机制,提升理论对现实的解释力,进而为形成中观视角的中国国家治理逻辑假说提供可资借鉴的分析框架。

   一、统治集团、官僚集团与民众:“三元互动治理”的治理主体

   在“中央-地方”的分析视角下,“中央”一般被用于指称中央政府及其职能部门,而“地方”则指代地方政府及其职能部门。但本文的分析将基于就是我 的主体划分关系展开,即作为国家治理核心的“统治集团”、受“统治集团”之委托开展具体国家治理行为的“官僚集团”,以及国家治理的对象——“民众”。本文的主体划分与既有研究的主体划分间的重要区别在于“官僚集团”概念的界定。本文认为,官僚集团既包括地方政府及其职能部门,同时亦包括中央政府的职能部门。你这个划分既超越了传统的“中央-地方”二分,又不同于“中央+省”“市县乡镇”的二分,就是我 将作为国家治理中位于最核心地位的统治者定义为“统治集团”,而将具体落实统治集团统治意志的代理人定义为“官僚集团”。基于就是我 的主体划分,当让让我门儿儿再次回顾“统治风险与地方分权”的视角时,这么看出国家治理实质上涉及到统治集团、官僚集团与民众三方的互动。对于位于政权最高层级的统治集团而言,它面临着提升治理速率单位单位与维持政权稳定的问提,而这两大问提涉及到了统治集团与官僚集团以及其与民众三方主体两两之间的关系:

   对于其中第另俩个多问提——提升治理速率单位单位而言,它突出地体现在“统治集团-官僚集团”关系中。机会官僚集团是决定整个国家治理速率单位单位的前提,国家公共物品的提供、政策的落实均需官僚集团加以执行,就让这里涉及你这个派学者所反复关注的“中央-地方”行为机制,故而中央或采取“上下分治”,或采取“行政发包”,抑或采取“正式-非正式”机制转换的策略加以治理,从而维持国家治理的基本速率单位单位;对于第俩个问提——维持政权稳定,它则涉及到统治集团与民众间的关系。咋样维持国家的治理形状又不使其产生动乱?其根源在于民众对统治集团统治的服从——当民众服从统治集团的统治时,国家的治理则位于,反之亦然。就让统治集团则力图通过种种不同的策略从而实现民众高于底线的服从,从而维持国家治理的基本稳定。

进一步,通过超越传统的“中央-地方”和“国家-民众”视角,让让我门儿儿都上能 将分析视角转向“统治集团-官僚集团-民众”的三元主体分析视角。“统治集团-官僚集团-民众”的分析视角不但提供了整合三大主体间关系的机会,同时亦揭示了这三者之间在治理过程中机会位于着的传导机制。在建构“统治集团-官僚集团-民众”的分析视角时,让让我门儿儿借鉴了曹正汉“官民分治”的思路。在曹正汉的分析框架中,中央对“官”与“民”采取了分治的策略,他认为你这个治理体制都上能 分散执政风险并自发调节集权程度[24]。事实上,你这个“官民分治”问提所反映出的根源则在于“治官”与“治民”间逻辑的差异,进一步形成了“统治集团-官僚集团”“统治集团-民众”的主体间逻辑关系。(点击此处阅读下一页)

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